国外典型首都区新城规划建设对雄安新区的借鉴与启示
发布时间:2018-06-13 作者:中国社会科学院工业经济研究所,中国社会科学院京津冀协同发展智库 刘佳骏 来源:《中国发展观察》2018年第6期 阅读次数:154 【字体:
从国外典型首都区新城规划建设发展来看,伦敦从新城建设到回归内城,从疏解内城到促进内城新城并举增长;巴黎新城建设使巴黎大区从单中心放射型格局向多中心格局良性发展,后期强调核心区集聚与大区域协同发展;东京通过新城建设减轻核心区域人口压力,后期进行都市更生、人口向核心区回流,职住不平衡严重。雄安新区规划建设首先要明确雄安一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施,对未来本区域内功能布局作出整体、统筹安排,充分借鉴国外典型首都区新城发展规划与建设经验,对雄安新区未来建设发展具有重要意义。

  国外典型新城规划建设的经验教训

  (一)伦敦新城建设:从新城建设到回归内城,从疏解策略到增长原则

  1952-1965年,伦敦空气污染严重,数万人因此丧命,沦为“雾都”。伦敦一方面大量迁出工业,一方面加强环境治理。1960年代中期,新的大伦敦发展规划试图改变同心圆封闭布局模式,使城市沿着三条主要快速交通干线向外扩展,形成三条长廊地带,在长廊终端、也即80-130公里左右分别建设三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市,以期在更大的地域范围内解决伦敦及其周围地区经济、人口和城市的合理均衡发展问题。三座新城分别是密尔顿·凯恩斯新城、彼得伯勒与北安普顿,其中,1967年建设的密尔顿·凯恩斯新城是为英国新城建设的典范,距伦敦市中心78公里处,大致处于伦敦和伯明翰中点,现汇聚了不少知名企业总部。在新城开发中,政府成立了专门的开发公司主要负责基础设施建设,并由中央政府为其提供长达60年的贷款。

  1970年代中后期,由于长期采取疏散政策等原因,伦敦等内城出现相对萎缩。1978年通过的《内城法》(Inner Urban Areas Act) 把城市建设的重心转向内城更新,新城运动终结。2000年大伦敦政府重新成立后,伦敦先后出台四部伦敦规划(2004、2008、2011、2016),明确了伦敦成为欧洲主导城市和世界城市的发展定位,并贯彻增长、公平及可持续三个基本原则。与之前几轮规划一直强调疏解不同,2004年以来的伦敦规划中强调增长主要有以下考虑:一是作为世界城市,大伦敦的发展对英国全国的发展带动作用很大,要保持其世界城市的地位,限制增长是行不通的。二是这种增长主要是市场驱动以及人口自然发展等因素作用的结果,很难通过规划等行政力量予以有效干预。三是要解决城市贫困人口问题和城市两极分化问题,只能通过经济发展来解决。

  (二)巴黎新城建设:强调城市间相互协作,从单中心放射型格局向多中心格局良性发展

  巴黎从1930年代开始探索从区域层面解决城市发展问题,包括疏解功能产业和人口,巴黎市人口压力得到一定减轻。1964年巴黎大区作为一级行政区划正式成立,范围比之前的规划大幅扩大。政府编制了《巴黎地区国土开发与城市规划指导纲要1965-2000》,成为巴黎地区规划的一个转折点,即从以限制现有城市建成区为主向以整体均衡发展为主转变,要求改变单中心放射性布局、向多中心格局发展。规划明确提出在巴黎近郊现有基础较好的地方设立9个城市副中心,并沿着城市发展轴和交通轴(即平行塞纳河的两条轴线)建立8座新城,新城与市中心距离在10-30公里之内,初始规划人口分别在30-100万之间。在新城建设中,作为传统中央集权国家,政府主导色彩浓厚,设立专门机构负责规划和项目选择,并协调当地政府与居民的关系。

  巴黎后期的规划继续坚持多中心空间布局,把新城建设作为区域空间调整的重点之一,同时更加强调不同层次城市极核在规模、功能和区位上的多样性及相互之间的联系与协作。《巴黎大区规划2030》以确保21世纪具有全球吸引力为目标,要求营造一个紧凑、多核和绿色的大都市区,提出连结与组织、集聚与平衡、保护与发展三个支柱。其中,集聚是指已城市化区域,进一步增加用地强度、提高人口密度;平衡是指进一步发展多中心空间结构,促进区域内的职住平衡和大区整体的发展平衡。新城建设促进巴黎大区从原有的单中心放射型格局向多中心格局的良性发展,并在一定层面分流了涌入巴黎大区的新增人口。

  (三)东京新城建设:部分非首都功能成功疏解,但职住不平衡严重

  1920-1955年,东京都区人口从217万快速增长至697万(扣除战争影响),而且人口主要集中在千代田区、中央区、港区等东京都传统核心区域。为治理“大城市病”、促进区域均衡发展,日本政府借鉴1944年《大伦敦规划》,1956年制定《首都圈整备法》,1958年开始制定首都圈规划(一都七县,范围大于一都三县的东京圈),划定既成市区、近郊整备地带和城市开发区域。核心思想之一是疏解东京都中心的城市功能,使东京圈城市形态从“一极集中”结构转向“多中心多核”分散型网络型,防止人口、产业过度向东京都中心集中。其中,距离东京都心约50公里的筑波新城是日本新城建设的一个代表。1963年,日本政府决定建设“筑波研究学园都市”,并于1970年制定《筑波研究学园都市建设法》;原东京教育大学于1973年迁移到筑波,并更名为筑波大学;1974年日本政府所属7个部(厅)的43家国家教育科研机构开始搬迁。1985年筑波通过举办主题为“人类居住与科技”的世界博览会,开始闻名全球。截至2013年底,筑波人口达22万人,成为日本国内教育科研机构和人才最为密集的区域。

  东京新城建设有如下特点:其一,新城建设与轨道交通建设融为一体。其二,一些新城的功能定位从早期的卧城逐渐演变为职住平衡区,但仍有大量人口通勤到核心区域就业。其三,新城注重公共服务配套。其四,逐步投入,没有过度开发。其五,既有公共部门主导的开发,也有私营部门主导的开发。从实践来看,日本政府包括新城建设的首都圈治理成效显著,东京都区人口增长压力大幅减轻。东京都非都区、东京圈三县人口聚集明显。但是1990年代中后期以来,东京都人口开始明显回流,2014年达910万,已超过1965年的889万的峰值。这与人口少子化和老龄化、泡沫破灭后地价回落以及21世纪初开始的都市再生计划等有关。当前,东京圈存在严重的职住不平衡问题,虽然交通拥堵不严重,但时间成本高昂,职住分离严重。虽然东京圈通过完善密集的轨道交通网络、高额停车费等比较好地解决了交通拥堵问题,但远距离通勤的时间成本仍然很大。

  国外典型首都区新城规划建设的启示

  (一)新城建设是治理城市病,减轻核心区人口压力与优化空间布局的重要途径

  新城不仅可以主要承接大城市核心区域功能和产业疏解,而且依据其地理位置的不同,或可成为都市圈内多中心布局的一个中心,或可成为城市群内部的一个重要支撑点。从伦敦、巴黎、东京的经验看,新城建设起到了减轻其核心区域人口压力的作用,并促进城市空间布局从单中心向多中心格局的良性发展。单中心格局易造成城市空间“摊大饼”扩张,形成就业在中心、居住在外围的严重职住分离,造成严重的交通拥堵;而多中心格局则可以减少交通拥堵,优化城市空间布局,促进区域协调发展。

  (二)新城建设应避免削弱大城市核心区的国际竞争力、影响世界城市建设

  大城市是一国经济发展的龙头,是一国参与国际分工与竞争的重要主体,特别是其核心区域。伦敦、巴黎、东京等城市发展规划大多提出了进一步提高在全球分工中的城市地位,成为更具吸引力、更具领导力的世界城市目标。最近三十年来,多数城市规划强调核心区的紧凑发展、增强承载力。比如,伦敦规划从之前的强调疏解转为强调增长,巴黎规划强调集聚与平衡,东京进行都市更生。

  (三)新城建设应分阶段展开,注重公共交通体系建设,促进职住平衡

  罗马非一日建成,新城建设周期较长,规划人口规模较大的新城建设更是如此;应保持历史耐心,根据发展情况适时调整规划建设。在伦敦、巴黎、东京新城建设中,在新城与城市中心、次中心之间,新城与新城、新城域其他城市之间,均进行了比较好的公共交通规划建设;或是以交通规划为基础选址进行新城建设。由于大城市中心的吸引力很强,如果新城处于距大城市中心50公里的通勤范围内,且不能建设成为职住平衡的“反磁力中心”,易沦为睡城。

  (四)新城建设应正确处理好政府与市场的关系

  市场作用和政府作用各有缺陷,需要结合国情、发展阶段等正确处理好二者的关系。在伦敦、巴黎、东京新城中,政府与市场作用融合较多。英国政府成立专门新城开发公司负责新城规划建设,与地方政府协作;东京新城建设既有由政府主导、也有由私人主导。在新城初步建成之后,市场机制起着决定性作用,决定着产业和人口能否集聚。

  对雄安新区规划建设的思考

  雄安新区总体上应着眼城市功能形态开发,推动生活、生产和生态功能同步规划、协调发展,加快形成主导功能明确、空间集约、产城融合、城乡协调的发展格局。在充分借鉴国际经验、充分研究论证的基础上,由新区一把手牵头,协调有关部门,制定“国民经济和社会发展规划”“城乡规划”“土地利用规划”“环境保护”“文物保护”“人口发展”“综合交通”“水资源”“文化与生态旅游资源”“社会事业”等各类专项规划,在城市总体规划与土地利用规划控制指导下制定“城市控制性规划与修建规划”,结合本地区定位与发展制定“科技创新规划”“产业发展规划”,强化相关规划衔接,保证规划体系完整性、科学性、前瞻性与引领性。

  对规划区内不同区域采取针对性的发展策略。中心城区应推进深度城市化,深化高铁站地区与老城区的整体开发,推进区内京津保产业发展轴带现有产业区的二次开发,重点发展科技研发、总部、会展等高端商务服务业。白洋淀周边地区,应提升等级和优化城镇布局,以主题乐园建设为核心,带动周边地区整体开发,发展旅游会展、休闲度假、文化创意等产业,打造欢乐、宜居、国际化的城镇特色风貌。白洋淀北部地区,应引导产业集聚高端化,突出功能创新和区域联动,重点发展高新技术产品制造,高新技术孵化服务等具有创新引领作用的战略产业,在京津冀地区的南门户打造“创新型企业集聚引领、高新技术研发与孵化保障、国际临空临港服务支撑”三位一体的产业发展高地。重点建设“总部基地”与“创新基地”,将“两个基地”的辐射作用向京津冀地区以及整个华北地区拓展,确立其引领京津冀协同发展龙头地位。未来,雄安新区将是一个全新概念的国家新区和城市发展模式,2000平方公里的地域范围内将形成以白洋淀为核心,新区起步区、发展区和雄县、安新、容城三县城构成的布局科学、环境品质优良的组团式宜居宜业新区。雄安新区发展模式探索将为中国新时期的城市发展和城镇化走出一条全新的道路,成为国家乃至国际创新发展的成功范例。

  (一)坚持生态优先,绿色发展,依据规划区资源环境承载力确定新区发展规模,为绿色生态宜居新城区建设提供保障

  雄安新区地处京津冀大气环境和水环境敏感地区,紧邻“华北之肾”白洋淀,新区开发建设必须以生态环境保护为前提,全面实施生态、绿色发展战略。将“生态底线”前置为“生态前提”,科学测定区内资源环境承载力极限,确定雄安发展规模。引领“生态开敞、绿色低碳”的发展潮流,预先构建、永续保护公共开敞的城市生态网络,避免建成区连片无序蔓延。要充分考虑白洋淀生态水域和当地纵横交错水网系统的蓝色空间保护,构筑“多层次、成网络、形态多元、生态生产休闲功能复合”的城市生态开放空间网络,提高城市居民生活环境质量;同时构建陆域生态绿色空间体系,使新区的发展融于优良的生态环境之中,打造蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态型新区,为绿色生态宜居新城区建设提供保障,增强雄安宜居城区的国际竞争力。

  (二)充分体现区域协同、统筹城乡一体的理念,高标准培育优质公共服务功能,打造北京非首都功能疏解集中承接地

  雄安新区规划要充分体现区域协同、城乡一体的理念。在区域层面要加强与北京、天津、石家庄、保定的协同发展,发挥各自的区域作用。在地区层面要加强与雄县、安新、容城三地的协同发展,在城市布局、交通、服务、基础设施上高度协同融合,使雄安新区真正成为引领区域发展的新的增长极,践行新型城镇化示范区建设。雄安新区规划要重视公共服务发展,发挥新区为河北省公共服务“补短板”的作用,培育优质的公共服务功能,建设一流水平的教育、医疗等公共服务体系,发展区域型交通枢纽功能,发展理念应从服务产业为主逐渐向服务人为主转变,从生产、生活、生态功能各自的理想化发展向协调统一发展转变,使雄安从受惠于国家政策的开发区真正向具有发展示范意义的现代化城区转变,为承接北京非首都功能疏解提供保障。

  (三)把握规划区内刚性控制的边界,科学确定起步区,明确近、中、远期建设内容,逐渐实现由新区向城市转变

  雄安新区规划编制中,要合理把握规划区内刚性控制边界,合理清晰地界定强制性内容,集中落实资源环境、社会民生、文化保护、设施保障、公共安全等方面的刚性要求。总体规划一经确定需要长久持续地坚持执行,避免政府短期政绩考核与城市长远利益的不契合以及“项目绑架详规、详规绑架总规”的情形。务必将总规的长远性与现实指导性有机地结合起来,新区近期的建设重点应集中在针对非首都功能疏解的承接,服务保障与生态环境建设上,针对迁入产业需求重点建设与之相配套的基础设施。在100平方公里的起步区,集中打造“高端产业集聚,完善服务保障与生态环境秀美” 三位一体的宜居宜业新区,在中远期逐渐由新区向城市转变,建成区范围逐步因需要扩展,实现雄安新区与北京从“联系”到“融合”的发展理念的转变。

  (四)坚持规划引导产业,采取功能组团形式指引规划区空间布局,实现新区发展要素的高效配置

  雄安新区空间布局形式要为探索人口与经济密集地区优化开发模式作出示范。城市布局上要防止“摊大饼”,避免“大城市病”。摈弃单纯功能布局和宽马路、大广场,采用多功能混合,密路网、小街区的宜人生活空间组织。采用组团式布局方案, 打造中央商务区组团,绿色宜居区组团,高新技术产业区组团和滨湖生态休闲区组团。强化重点开发区优势整合,形成遍布全域的分工有效、相互支撑的产业板块,成为雄安打造经济发展引擎、实现要素优化配置、拓展高效管理平台的有力抓手。从“规划迁就产业”向“规划引导产业”转变,打破产业区作为发展主体的固有模式,以综合片区布局为基本依据,引导产业用地发展规模、主导业态、空间布局与片区的定位相协调,明确对各产业区块“拓展、提升、控制”的不同发展策略,从而在中远期达到产业空间的重构和优化。

  (五)坚持多规融合,周期评估与反馈,打造首都城市群中田园城市,实现绿色发展成果共享与示范

  雄安新区规划要坚持多规融合,一张蓝图干到底。协调融合各部门规划、建立统一的发展目标和空间蓝图规划方法。新区发展需要综合考虑经济、社会、土地、生态、环境、基础设施、公共服务多方面的发展规划,形成引导新区健康、持续发展的一张蓝图。要吸纳国际机构与人才参与,采纳国际先进标准与技术。要建立高效统一的规划建设管理体制和强有力的技术支撑体系,保障新区总体规划、起步区规划有序实施。维护总体规划的权威性,借鉴公共政策思想和理论,建立城市总体规划全过程、周期性、常态化的评估与维护工作机制。通过实施评估全面考量雄安总体规划预期目标的实现情况,有效检测、监督既定规划实施过程和实施效果,并在此基础上形成相关信息反馈,对规划的内容和政策设计以及规划运作制度的架构提出修正、调整的建议,使规划的运作过程进入良性循环。